Kostnaður og á­vinningur af ESB-aðild – um 15-faldur miðað við brúttóframlag og 30-faldur miðað við nettóframlag

Þegar rætt er um mögulega aðild Íslands að Evrópusambandinu beinist athyglin oft fyrst að kostnaðinum. Hvað þyrfti Ísland að greiða til ESB? Hversu hátt yrði framlag ríkissjóðs? Og væri ekki ódýrara að halda áfram innan EES?

Þetta eru eðlilegar og mikilvægar spurningar. En þær segja aðeins hálfa söguna. Rétt hagfræðilegt mat á ESB-aðild verður að bera saman þann kostnað sem aðildinni fylgir við þann efnahagslega ávinning sem hún getur skapað.

Þegar það er gert breytist myndin verulega. Miðað við þær forsendur sem hér eru lagðar til grundvallar gæti árlegur heildarávinningur Íslands af ESB-aðild og upptöku evru verið um 495–810 milljarðar króna, 11-18% af landsframleiðslu, miðað við landsframleiðslu 2024, en brúttóframlag Íslands til ESB um 40–50 milljarðar króna á ári. Miðað við miðgildi þessara stærða er hugsanlegur ávinningur því um 15-faldur á við brúttóframlagið.

Þegar tekið er tillit til fjármuna sem kæmu aftur til Íslands í gegnum sjóði, verkefni og fjárfestingaráætlanir gæti nettóframlagið hins vegar verið um 15–25 milljarðar króna á ári. Á sama mælikvarða gæti efnahagslegur ávinningur þá verið um 30-faldur á við nettóframlag Íslands. Þetta hlutfall milli kostnaðar og ávinnings ætti að vera mun stærri hluti af umræðunni en verið hefur.

Sambærileg aðferðafræði og í evrópskum rannsóknum

Greining af þessu tagi snýst ekki einfaldlega um að leggja saman greiðslur til og frá ESB. Hún byggir á þeirri sömu meginhugsun og finna má í rannsóknum meðal annars hjá Bertelsmann Stiftung, IFO Institute í München og framkvæmdastjórn Evrópusambandsins. Í slíkum rannsóknum er leitast við að meta heildaráhrif efnahagssamþættingar til lengri tíma. Þar er meðal annars horft til áhrifa á: viðskipti og viðskiptakostnað, fjárfestingu og fjármagnskostnað, framleiðni og stærðarhagkvæmni, samkeppni og verðlag, atvinnu og vinnumarkað, kaupmátt og lífskjör.

Í tilfelli Íslands þarf jafnframt að taka sérstakt tillit til smæðar hagkerfisins og gjaldmiðilsins. Í litlu hagkerfi með eigin örgjaldmiðil geta áhættuálag, takmörkuð markaðsdýpt og hár fjármagnskostnaður haft hlutfallslega meiri áhrif en í stórum hagkerfum. Þess vegna getur breyting á fjármálalegri umgjörð skipt Ísland sérstaklega miklu máli.

Brúttóframlag er ekki sami hlutur og raunverulegur kostnaður

Ef miðað er við landsframleiðslu Íslands upp á um 4.500 milljarða króna og brúttóframlag til ESB yrði um 0,9–1,1% af landsframleiðslu, jafngildir það um 40,5–49,5 milljörðum króna á ári. Ef umræðan stöðvast við þessa tölu getur framlagið virst hátt. En brúttóframlag er ekki það sama og nettókostnaður.

Aðildarríki fá umtalsverða fjármuni aftur í gegnum sameiginlega sjóði, verkefni og fjárfestingaráætlanir. Fyrir Ísland gætu þar skapast tækifæri til fjármögnunar á meðal annars samgöngum, jarðgöngum, höfnum, flugvöllum, byggðaþróun, landbúnaði, rannsóknum, nýsköpun, orkuskiptum og innviðum.

Ef hluti brúttóframlagsins kæmi þannig aftur til landsins gæti nettóframlag ríkissjóðs verið um 15–25 milljarðar króna á ári, eða um 0,33–0,55% af landsframleiðslu. Það er því nettóframlagið sem gefur betri mynd af raunverulegum beinum kostnaði ríkissjóðs.

Ávinningurinn felst ekki fyrst og fremst í styrkjum

Mikilvægt er þó að gera skýran greinarmun á endurgreiðslum úr sjóðum ESB og hinum eiginlega þjóðhagslega ávinningi. Helsti ávinningurinn af aðild væri ekki sá að fá peninga aftur frá Brussel.

Hann fælist fyrst og fremst í breyttum grunnforsendum íslenska hagkerfisins. Þar skiptir mestu möguleg lækkun fjármagnskostnaðar, minni gengisáhætta, stöðugra verðlag, aukin fjárfesting, meiri viðskipti, aukin framleiðni og dýpri samþætting við innri markaðinn.

Fyrir heimili gæti lægri fjármagnskostnaður þýtt minni greiðslubyrði húsnæðislána. Fyrir fyrirtæki gæti hann þýtt að fjárfestingar sem ekki eru arðbærar við íslenskt vaxtastig verði raunhæfar. Fyrir sveitarfélög gæti hann auðveldað fjármögnun skóla, hafna, fráveitna og annarra innviða. Og fyrir ríkissjóð gæti lægri vaxtakostnaður skapað aukið svigrúm til fjárfestinga og opinberrar þjónustu, s.s. hjúkrunarrými, innviðum, vegum, heilsugæslu o.fl. Þetta eru áhrif sem safnast upp ár eftir ár.

Um 15 krónur á móti hverri krónu í brúttóframlag

Samkvæmt þeim sviðsmyndum sem hér eru notaðar gæti árlegur þjóðhagslegur ávinningur af ESB-aðild og evru verið 495–810 milljarðar króna. Brúttóframlag Íslands gæti á sama tíma verið um 40–50 milljarðar króna. Miðað við miðgildi þessara talna jafngildir það því að ávinningurinn væri um 15-faldur á við brúttóframlagið. Það má orða einfaldlega: Fyrir hverja eina krónu sem Ísland greiddi í brúttóframlag gæti þjóðhagslegur ávinningur verið um 15 krónur. Þetta er mun gagnlegri mælikvarði en að horfa aðeins á greiðsluna sjálfa.

Um 30 krónur á móti hverri krónu í nettóframlag Þegar horft er á nettóframlagið verður samanburðurinn enn skýrari.Ef nettóframlag Íslands yrði um 15–25 milljarðar króna á ári, en þjóðhagslegur ávinningur nokkur hundruð milljarðar, gæti ávinningurinn samkvæmt miðlægum forsendum verið um 30-faldur á við nettóframlagið. Með öðrum orðum: Fyrir hverja eina krónu í nettóframlag gæti Ísland fengið um 30 krónur í þjóðhagslegan ávinning. Slíkar tölur eru auðvitað ekki loforð um nákvæma niðurstöðu. Þær byggja á forsendum um vexti, fjárfestingu, framleiðni, viðskipti og langtímaþróun hagkerfisins. En þær sýna stærðargráðuna og hvers vegna það er ófullnægjandi að ræða aðeins hvað Ísland greiðir.

Núverandi fyrirkomulag kostar líka

Mikilvægasta atriðið í þessari umræðu er kannski að núverandi staða er ekki kostnaðarlaus. Valið stendur ekki milli ESB-aðildar sem kostar peninga og óbreytts kerfis sem kostar ekkert. Ísland greiðir nú þegar fyrir EES-samstarfið og tekur upp stóran hluta regluverks innri markaðarins. En stór hluti kostnaðar núverandi kerfis birtist ekki sem sérstakur útgjaldaliður í ríkisreikningi. Hann birtist í hærri vöxtum, meiri gengissveiflum, áhættuálagi, dýrari fjármögnun og fjárfestingum sem verða ekki að veruleika.

Það kemur enginn reikningur merktur „kostnaður krónunnar“. Kostnaðurinn birtist í staðinn á greiðsluseðli húsnæðislánsins, í vaxtakostnaði fyrirtækisins, í framkvæmd sem sveitarfélag frestar og í fjárfestingu sem atvinnulífið hættir við. Þessi kostnaður þarf einnig að vera hluti af heildarsamanburðinum. Kostnaður krónunnar er ekki inni í þessum reikningum.

ESB-aðild er meira en gjaldmiðilsskipti

Evran er mikilvægur þáttur í þessari greiningu, en full ESB-aðild felur í sér meira en breytingu á gjaldmiðli.

Aðild myndi einnig veita Íslandi beinni aðkomu að mótun reglna innri markaðarins, sæti við borðið, stærri fjárfestingarkerfum, rannsóknar- og nýsköpunarsamstarfi og víðtækari sameiginlegum viðbragðs- og öryggiskerfum. Ísland tekur nú þegar upp stóran hluta regluverks ESB í gegnum EES, en hefur takmarkaðri aðkomu að pólitískri ákvarðanatöku en fullgild aðildarríki. Þess vegna snýst samanburðurinn ekki eingöngu um krónu gegn evru. Hann snýst einnig um það hvort Ísland vilji vera áfram að stórum hluta reglutaki eða taka fullan þátt í mótun þess kerfis sem íslenskt atvinnulíf starfar þegar innan.

Framlagið þarf að meta sem fjárfestingu

Þegar fyrirtæki metur nýja fjárfestingu spyr það ekki aðeins hvað hún kostar. Það spyr hvað hún skilar. Sama nálgun ætti að gilda þegar efnahagsleg áhrif ESB-aðildar eru metin. Ef nettóframlag Íslands yrði 15–25 milljarðar króna, en kerfisbreytingin gæti skilað margfalt meiri ávinningi með lægri fjármagnskostnaði, minni áhættu, meiri fjárfestingu og aukinni framleiðni, er framlagið ekki aðeins kostnaður.

Það er fjárfesting í annarri efnahagslegri umgjörð. Þess vegna ætti umræðan að snúast um hlutfall kostnaðar og ávinnings.

Miðað við þær forsendur sem hér eru notaðar gæti ávinningurinn verið um 15-faldur á við brúttóframlag Íslands og um 30-faldur á við nettóframlagið.

Það er ekki rök fyrir því að líta fram hjá kostnaðinum. Þvert á móti á að reikna hann nákvæmlega. En það er jafn mikilvægt að reikna það sem fæst á móti. Rétta spurningin er því ekki aðeins: Hvað kostar ESB-aðild? Heldur einnig: Hvað gæti hún skilað Íslandi – og hvað kostar okkur til lengri tíma að halda áfram með núverandi fyrirkomulag?

Þessu til viðbótar má svo taka fram að í þessum reikningum er ekki búið að fjalla um kostnað krónunnar – sem mun hverfa við aðild að ESB og evru. Þann kostnað þarf einnig að leggja við, sem er tilefni i aðra grein.

Þann 29. ágúst snýst málið ekki um ESB. Það snýst um hvort þjóðin ætlar að vakna enn einu sinni við sama kostnað krónunnar, næstu 20-30 árin, þar sem ekki verður aftur farið í svona kosningar fyrr en eftir langa tíma.

Svo lengi sem krónan er undirstaðan mun sagan endurtaka sig: verðbólga, háir vextir, gengissveiflur og brostnar forsendur. Ef við viljum betri lífskjör þurfum við að breyta forsendunum. Það er kjarninn. Það er vendipunkturinn. Og það er verkefnið núna.

Þess vegna er mikilvægt að fjalla um þessi má frá mörgum hliðum, það eru 6 hliðar á teningum – en ekki bara 2. Upplýst fagleg og málefnaleg umræða um stefnumörkun þjóðarinnar, má líta á sem mikilvægan og nauðsynlegan öryggisbúnað í siglingu þjóðarskútunnar.

Höfundur er fyrrverandi aðstoðarframkvæmdastjóri hjá Endurreisnar- og þróunarbanka Evrópu, EBRD. Hann er með meistaragráðu í alþjóðaviðskiptum frá Boston University og er viðskiptafræðingur frá Háskóla Íslands.