Álagsstýring: Rétt greining, valin dæmi

Samtök ferðaþjónustunnar (SAF) gáfu 6. október út skýrsluna Álagsstýring á fjölsóttum ferðamannastöðum. Álagsstýring snýst um að koma í veg fyrir að of margir komi á sama stað á sama tíma, svo að náttúran skemmist ekki og upplifun gesta spillist ekki af þrengslum. Leiðirnar geta verið margar, til dæmis betri stígar, upplýsingar, bókunarkerfi eða gjald. Meginboðskapur skýrslunnar er að álagsstýring eigi að hefjast á því að greina vandann en ekki á því að velja leið. Fyrst þarf að vita hvers konar álag er á staðnum, hvar og hvenær það myndast og hvaða ástandi er stefnt að. Þetta er rétt og í samræmi við nálgun bandarískra og nýsjálenskra náttúruverndarstofnana. SAF gagnrýnir líka réttilega að vinna starfshóps um álagsstýringu samkvæmt ferðamálastefnu til 2030 hafi verið stöðvuð. Í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2027 er raunar staðfest að innleiðing aðgerðaáætlunar stefnunnar hafi tafist. Sú vinna á að hefjast aftur.

Skýrslan hefur því margt til síns máls. Veikleiki hennar er hins vegar sá að hún greinir ekki nógu skýrt á milli tveggja spurninga: hvernig eigi að fjármagna vernd og innviði og hvernig eigi að stýra álagi á einstökum stöðum. Í staðinn verður umræðan um álagsstýringu að rökum gegn nýju gjaldi.

Þegar samantekt verður málflutningur

Í kynningunni á vef SAF er hvorki minnst á náttúru- og innviðagjaldið né frumvarpið um það, en í skýrslunni sjálfri er gjaldið rauði þráðurinn. Samkvæmt frumvarpinu eiga erlendir ferðamenn að greiða 4.500 krónur fyrir aðgang að Gullfossi, Geysi og Þingvöllum frá 1. maí 2027. Skýrslan kom út tveimur vikum eftir að frumvarpsdrögin voru birt í samráðsgátt stjórnvalda og daginn áður en umsagnarfresti lauk. Hagsmunasamtökum er að sjálfsögðu frjálst að tala gegn frumvarpi, en þá væri skýrara að kynna skýrsluna jafnframt sem innlegg í umræðuna um það. Til að gæta sama gagnsæis skal þess getið að ég hef sjálfur sent inn umsögn um frumvarpið, þar sem ég styð gjaldtöku en legg til víðtækara kerfi og að ráðstöfun teknanna verði bundin í lög.

Málflutningurinn sést líka á því hvernig vitnað er í frumvarpið. Skýrslan hefur eftir greinargerð frumvarpsins, það er skýringartextanum sem því fylgir, að gjaldinu sé ekki ætlað að endurspegla kostnað eða álag af heimsókn. Þar segir hins vegar fyrst að fjárhæðinni sé „ætlað að endurspegla það álag sem ferðamenn leggja á náttúru og innviði landsins“ og síðan að gjaldinu sé ekki ætlað að endurspegla „sérstaklega“ álag af „einstakri heimsókn“. Gjaldið á með öðrum orðum að tengjast heildarálagi ferðamanna en ekki álagi af hverri einstakri heimsókn. Sá greinarmunur hverfur í framsetningu skýrslunnar.

Skýrslan fullyrðir líka að í greinargerðinni komi fram að ekki sé gert ráð fyrir að gestum fækki. Ég finn þá staðhæfingu hvergi í drögunum og neðanmálsgreinin sem á að styðja hana er tóm. Þá er þess hvergi getið að ráðuneytið hafi haft samráð við SAF og brugðist við ábendingum samtakanna um árstíðarsveiflu með lægra vetrargjaldi.

Stefnan sem SAF vitnar í

Skýrslan kallar ferðamálastefnu til 2030 sameign stjórnvalda og atvinnugreinarinnar og segir stjórnvöld hafa samþykkt að þróa þurfi verkfærakistu „áður en gripið er til aðgerða“. Það orðalag er ekki í stefnunni. Í lýsingu á aðgerð D.2 um innleiðingu álagsstýringar segir þvert á móti að útfæra eigi álagsstýringu „þar sem gjaldtaka á fjölsótta ferðamannastaði komi m.a. til skoðunar“, fyrst á stöðum í eigu ríkisins. Þar er einnig vísað til tillagna um að gjaldtaka sé „ein af meginaðferðum til virkrar álagsstýringar“. SAF er skráð sem samstarfsaðili að aðgerðinni. Gjaldtaka á stöðum í eigu ríkisins er því ekki frávik frá stefnunni heldur hluti af henni.

Erlendu dæmin sem vantar

Skýrslan sækir fyrirmyndir til Bandaríkjanna, Nýja-Sjálands og Skotlands. Af reynslu þeirra dregur hún þá ályktun að stjórnvöld þar hafi „almennt fyrst mótað skýran stjórnunarramma […] áður en gripið hefur verið til íþyngjandi takmarkana eða gjaldtöku“. Sú fullyrðing stenst ekki. Í öllum þremur löndunum eru innheimt almenn gjöld af ferðamönnum, og þau eru af ólíkum toga:

• Komugjald: Nýja-Sjáland hækkaði komugjald á erlenda ferðamenn úr 35 í 100 nýsjálenska dali árið 2024. Það leggst á alla erlenda gesti, óháð því hvert þeir fara.
• Gistináttagjald: Í Edinborg hefur verið innheimt 5% gjald af gistingu frá því í júlí.
• Aðgangsgjald: Bandarískir þjóðgarðar hafa innheimt aðgangseyri síðan 1908, löngu áður en sameiginlegi stjórnunarramminn sem skýrslan vísar til kom út árið 2016. Frá ársbyrjun greiða erlendir gestir auk þess 100 dala aukagjald í ellefu fjölsóttustu görðunum, þar á meðal Glacier þjóðgarðinn, sem skýrslan tekur sem fyrirmynd. Á Nýja-Sjálandi liggur jafnframt fyrir þinginu frumvarp um aðgangsgjald fyrir erlenda gesti, meðal annars við Milford Sound og Tongariro, einmitt staðina sem skýrslan notar sem fyrirmyndir.

Þessi dæmi sýna ekki að almenn gjöld stýri sjálfkrafa álagi. Þau sýna hins vegar að gjaldtaka og staðbundin álagsstýring geta farið saman og að gjöldin þurfa ekki að bíða þess að ramminn sé fullmótaður. Erlendu fyrirmyndirnar eru því ekki rök gegn gjaldtöku, heldur áminning um að hún komi ekki í stað annarra stjórnunaraðgerða.

Þar sem SAF hefur rétt fyrir sér

Í einu atriði er gagnrýni SAF sterk: tekjurnar aukast en framlög til uppbyggingar á ferðamannastöðum lækka. Á Nýja-Sjálandi á að halda tekjum af nýju gjöldunum aðgreindum og verja þeim fyrst þar sem þær eru innheimtar. Hér á landi rennur gjaldið í ríkissjóð og í greinargerðinni er tekið fram að það feli „ekki í sér eyrnamerkingu tekna“, það er að tekjurnar séu ekki bundnar ákveðnum verkefnum. Í fjárlagafrumvarpinu er gert ráð fyrir 5 milljörðum króna í tekjur af gjaldinu, en á sama tíma lækka framlög til sjóðanna sem fjármagna stíga, salerni og aðra uppbyggingu á ferðamannastöðum. Framlag til Framkvæmdasjóðs ferðamannastaða fer úr 518 í 459 milljónir króna og til landsáætlunar um uppbyggingu innviða úr 899 í 881 milljón. Framlög til Náttúruverndarstofnunar hækka reyndar, svo myndin er ekki einhlít. En spurningin um hvort tekjurnar skili sér til staðanna sem bera álagið er réttmæt, og stjórnvöld ættu að svara henni.

Málstaðurinn þarf þó ekki á ýktum tölum að halda. Skýrslan segir ferðaþjónustuna skila „um 200 milljörðum króna árlega í beinar skatttekjur til ríkis og sveitarfélaga“. Í skýrslunni sem talan byggist á, og SAF lét sjálft gera, eru 32 milljarðar af upphæðinni mótframlag atvinnurekenda í lífeyrissjóði, sem renna hvorki til ríkis né sveitarfélaga. Skýrsla sem kallar eftir faglegum vinnubrögðum og ákvörðunum sem byggjast á gögnum þarf sjálf að standast þær kröfur.

Spurningin er hvernig, ekki hvort

Tillögur SAF eru skynsamlegar: að starfshópurinn taki aftur til starfa og að til verði sameiginlegur skilningur, fyrirsjáanlegt ákvörðunarferli og samræmd verkfærakista. Ég tek undir þær allar. En umræðan um gjaldtöku á ferðamannastöðum hefur staðið að minnsta kosti frá náttúrupassanum 2014, sem náði ekki fram að ganga, og stefnan sem SAF á aðild að gerir ráð fyrir henni. Að mínu mati er rétt að ferðamenn greiði meira til verndar og uppbyggingar á fjölsóttum náttúrustöðum, eins og gert er á Nýja-Sjálandi, í Skotlandi og í Bandaríkjunum. Spurningin er hvernig tekjurnar nýtist þar sem álagið er og hvaða tæki eigi að stýra álaginu sjálfu. Gjaldið fjármagnar, en stýringin þarf að koma úr verkfærakistunni sem SAF kallar réttilega eftir.

Það væri sterkara innlegg af hálfu SAF að taka þátt í að móta slíkt kerfi en að gefa út skýrslu sem segir í raun: ramminn fyrst, gjöldin seinna. Um það hvað ætti að vera í verkfærakistunni fjalla ég í næstu grein.

Höfundur  er aðjúnkt í ferðamálafræði við Háskóla Íslands.