Gögnin af­hent – al­var­legur mis­brestur blasir við

Í gær afhenti matvælaráðherra loks gögn í máli tengdu ákvörðun hennar um að stöðva veiðar fyrirvaralaust á langreyðum þetta sumarið. Voru þá liðnir 15 dagar frá því SFS óskuðu eftir umræddum gögnum.

Það er skemmst frá því að segja að gögnin voru að mestu leyti þegar birt minnisblöð ráðherrans til atvinnuveganefndar, álit fagráðs um velferð dýra, eftirlitsskýrsla MAST, ýmis gögn frá árinu 2022, athugasemdir fólks við reglugerð ráðherra um aukið eftirlit með hvalveiðum úr samráðsgátt síðan 2022 og annað í þeim dúr. Engin gögn sýndu fram á sjálfstæða rannsókn ráðherra í málinu eftir að álit fagráðs barst hinn 19. júní sl. og þar til ráðherra tók endanlega ákvörðun sína, tæpum sólarhring síðar. Grunur SFS þess efnis var því á rökum reistur.

Þrátt fyrir rýr gögn um atvik eftir að álit fagráðs lá fyrir þá vekur ýmislegt athygli, sem enn eykur á ábyrgð ráðherra í þessu máli. Helst má þar nefna eftirgreint (feitletrun er áherslubreyting SFS):

Í erindi Matvælastofnunar til matvælaráðuneytis, dags. 8. maí, sagði m.a.:„Matvælastofnun telur að Hvalur hf. hefur gert það sem er í þeirra valdi stendur [sic] til að aflífunin sé sem skjótust og valdi sem minnstum sársauka. Meðan veiðar eru leyfðar og veiðimenn beita þeim viðurkenndu aðferðum sem notaðar eru í dag, munu ávallt koma upp tilvik þar sem skjóta þarf dýr oftar en einu sinni. [...] Núverandi löggjöf gerir ekki ítarlegri kröfur til veiðar [sic] á hvölum en að staðið sé þannig að þeim að þær valdi sem minnstum sársauka og taki sem skemmstan tíma. Vandséð er hvernig hægt sé að standa að veiðunum og tryggja í öllum tilvikum að ekki þurfi að skjóta dýr með fleiri en einu skoti [...] Stofnunin telur að aflífun hafi tekið of langan tíma á hlutfalli af þeim dýrum sem voru veidd á veiðitímabilinu 2022 og olli þeim dýrum meiri sársauka en ásættanlegt er ef horft er til markmiða laganna skv. 1. gr. Hins vegar eftir yfirferð á gögnum sem aflað var við eftirlit með veiðum á hvölum 2022 og öðrum upplýsingum sem liggja fyrir um búnað, veiðiaðferðir og þjálfun starfsfólks er það mat stofnunarinnar að ákvæði 27. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013 um veiðar hafi ekki verið brotið.“

Ljóst er að svokallað álit fagráðs, sem síðar kom til, hnikar ekki þessari skýru afstöðu Matvælastofnunar, eftirlitsstjórnvaldsins í málinu. Matvælaráðherra skeytti engu um þessa staðreynd. Taka má fram að erindi þetta fylgdi ekki þeim gögnum sem ráðuneytið afhenti SFS.

Í minnisblaði frá skrifstofu sjálfbærni í matvælaráðuneytinu til ráðherra, dags. 12. júní, voru reifaðar ýmsar hugmyndir að mögulegum breytingum á reglugerð. Hvergi var þó þar að finna umfjöllun um bann við veiðum þetta sumarið. Þar sagði hins vegar orðrétt: „Öll reglusetning á grundvelli þeirra heimilda ráðherra sem að framan eru rakin þarf, auk lagaáskilnaðarreglna, að uppfylla kröfur um réttmæti og meðalhóf og rannsóknarskyldu ráðuneytisins. Í því felst að allar ákvarðanir þurfa að vera hófstilltar og byggjast á málefnalegum sjónarmiðum auk þess að vera reistar á viðeigandi og fullnægjandi upplýsingum.

Enn fremur ber að huga að því að reglusetning fyrir komandi vertíð hafi ekki í för með sér óhæfilega röskun á starfsemi leyfishafa umfram það sem eðlilegt og óhjákvæmilegt er. Eðli málsins samkvæmt er ekki unnt að veita leyfishafa langan aðlögunarfrest þar sem viðbúið er að vertíðin hefjist innan skamms og jafnvel á allra næstu dögum. Hinn skammi frestur og þeir fjárhagslegu hagsmuna [sic] leyfishafa af því að geta skipulagt starfsemi sína í samræmi við gildandi lög og reglur setja því nokkrar skorður við hversu langt er hægt að ganga vegna núverandi vertíðar. Þó er rétt að árétta að sjónarmið um réttmætar væntingar leyfishafa og fyrirsjáanleika í stjórnsýsluframkvæmd geta ekki ein og sér rutt úr vegi heimildum og skyldum ráðherra til að beita lögbundnum valdheimildum sínum á málefnalegan og réttmætan hátt. Mikilvægt er að vandað sé til verka og að þeim sem hagsmuni kunna að hafa af umræddum breytingum sé gert viðvart um fyrirhugaðar breytingar á regluverki og veittur kostur á að tjá sig um þær og gæta hagsmuna sinna.

...

Mikilvægt er að tillögur um breytingar [sic] reglugerðum byggist á fullnægjandi upplýsingum um [sic] og mati á áhrifum þeirra. Slíkar upplýsingar eru m.a. forsenda þess að ráðuneytið getið [sic] lagt mat á hvort þær uppfylli kröfur um meðalhóf. Fyrsta skrefið við mótun slíkra tillagna er því að mati skrifstofunnar að afla upplýsinga um framangreind atriði og móta í framhaldinu á grundvelli þeirra nánari tillögur um breytingar á einstökum reglugerðum.

Ákveði ráðherra að nýta þær reglugerðarheimildir sem tilgreindar eru að framan er lagt til að undirstofnunum ráðuneytisins verði umsvifalaust falið að afla nauðsynlegra sérfræðilegra upplýsinga um þau atriði sem til greina kemur að kveða á um í reglugerð. Þá er æskilegt að gefa leyfishafa kost á að tjá sig um fyrirhugaðar reglugerðarbreytingar og lýsa afstöðu sinni til þeirra, þar á meðal að upplýsa hvort og þá hvaða tjóni félagið telji sig verða fyrir ef af reglugerðarbreytingum verði.“

Ljóst er að matvælaráðherra skeytti engu um þessa ráðgjöf ráðuneytis síns. Taka má fram að minnisblað þetta fylgdi ekki þeim gögnum sem ráðuneytið afhenti SFS.

Í minnisblaði frá skrifstofu sjálfbærni í matvælaráðuneytinu til matvælaráðherra, dags. 16. júní, eru enn ræddar mögulegar reglugerðarbreytingar. Hvergi var þó þar að finna umfjöllun um bann við veiðum þetta sumarið. Þar sagði hins vegar orðrétt:„Áður en efni fyrirhugaðrar reglusetningar er nánar afmarkað er lagt til að kallað verði eftir ítarlegri upplýsingum frá undirstofnunum um þau sérfræðilegu atriði sem á getur reynt. Auk þeirra atriða sem ráðherra telur að komi til skoðunar er lagt til að skorað verði á stofnanirnar að koma á framfæri öðrum atriðum sem þær telja að skipti máli vegna eftirlitsins eða við beitingu efnisreglna laganna. Þá er jafnframt lagt til að haft verði sérstakt samráð við leyfishafa auk almennrar birtingar í samráðsgátt. Þar sem öll reglusetning á þessu málefnasviði varðar einungis einn aðila umfram aðra, sem auk þess liggur fyrir hvernig hann hyggst nýta, vakna sérstök álitaefni varðandi málsmeðferð og meðalhóf. Í liósi þess er rétt að tilkynna leyfishafa um fyrirhugaðar reglugerðarbreytingar og gefa honum kost á að tjá sig um efni þeirra og koma sjónarmiðum sínum að öðru leyti á framfæri. Þegar sjónarmið leyfishafa liggja fyrir verður lagt meðalhófsmat á fyrirhugaðar breytingar með hliðsjón af andmælum aðila.“

Ljóst er að matvælaráðherra skeytti engu um þessa ráðgjöf sérfræðinga matvælaráðuneytisins. Taka má fram að minnisblað þetta fylgdi ekki þeim gögnum sem ráðuneytið afhenti SFS.

Í minnisblaði skrifstofu sjálfbærni til ráðherra, dags. 20. júní, er fyrst að sjá að lagt hafi verið til tímabundin breyting á reglugerð um frestun á upphafi veiðitímabils, en þá lá svokallað álit fagráðs fyrir. Sagði þá m.a.:„Eftir sem áður er viðbúið að leyfishafi láti reyna á lögmæti ákvörðunar eftir atvikum fyrir dómstólum eða umboðsmanni Alþingis. Áþessu stigi máls er ekki hægt að segja fyrir um hver niðurstaða í slíku máli kann að verða en eins og ávallt þegar um er að ræða takmarkanir sem hafa bein eða óbein áhrif á atvinnustarfsemi getur reynt á ákvæði stjórnarskrárinnar þar um og eftir atvikum bótaábyrgð ríkisins. Með hliðsjón af því er vert að skoða hvort afla eigi utanaðkomandi lögfræðiálits hvað það varðar.“

Til viðbótar við algeran skort á sjálfstæðri rannsókn ráðherra, skort á meðalhófi og skort á hagsmunamati ráðherra eftir að svokallað álit fagráðs lá fyrir, þá virðist ráðherra engu hafa skeytt um varnaðarorð minnisblaðsins um mögulega skaðabótaábyrgð og ráðgjöf um að skynsamlegt kynni að vera að afla lögfræðiálits utanaðkomandi aðila. Auðsýnt má vera af þessum varnaðarorðum að sérfræðingar matvælaráðuneytisins guldu varhug við fyrirhuguðu banni á veiðum á komandi vertíð. Í fyrri minnisblöðum þar sem til stóð að grípa til annarra og vægari úrræða, með vandaðri málsmeðferð, var enda ekki að finna slík varnaðarorð.

Sú stjórnsýsla sem ráðherra viðhafði í málinu var hvorki vönduð né málefnaleg. Við skoðun gagna kemur enn fremur í ljós að ólögmætið er enn alvarlegra en ráð var fyrir gert. Ákvörðun matvælaráðherra fór í bága við lög og var ekki reist á nægjanlega traustum lagagrundvelli. Eftir stendur þá þetta:

• Með ákvörðun sinni braut ráðherra gegn atvinnufrelsis- og eignarréttarákvæðum stjórnarskrár, stjórnskipulegu meðalhófi, stjórnarfarsreglu, auk þess sem andmælaréttur hagaðila var að engu hafður. Nánar er fjallað um hið víðtæka ólögmæti í lögfræðilegu áliti LEX lögmannsstofu, sem SFS óskuðu eftir í kjölfar ákvörðunar ráðherrans.
• Þá byggði hin ólögmæta ákvörðun á svokölluðu áliti fagráðs, sem hvorki stenst form né efni. Þrátt fyrir skýr ákvæði þess efnis að við meðferð mála hjá fagráði skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga, þá varð alvarlegur misbrestur þar á.
• Við rýni gagna kemur á daginn að ráðherra virti að vettugi ráðleggingar sérfræðinga ráðuneytis síns sem töldu m.a. nauðsynlegt að (i) rannsaka með sjálfstæðum hætti allar mögulegar tillögur til breytinga á reglugerð og áhrif þeirra, (ii) huga að meðalhófi og (iii) gæta að andmælarétti Hvals hf. Þegar hin ólögmæta ákvörðun ráðherra lá fyrir töldu sérfræðingar ráðuneytisins rétt að vekja máls á mögulegri skaðabótaábyrgð sem af ákvörðun þessari gæti kviknað, auk þess að hugleiða öflun utanaðkomandi lögfræðiálits.

Nú er mál að linni. Nauðsynlegt er að afturkalla ákvörðunina, vinda ofan af ólögmætinu og minnka tjón einstaklinga og fyrirtækja, auk þjóðarbúsins í heild.

Höfundur er framkvæmdastjóri Samtaka fyrirtækja í sjávarútvegi.