Er ríkið að styrkja sveitar­stjórnar­stigið – en veikja undir­stöður þess?

Ríkisstjórnin hefur lýst því yfir að hún vilji styrkja sveitarstjórnarstigið. Það er mikilvægt markmið. Á sama tíma eru verkefni, fagþekking og ákvörðunarvald færð frá sveitarfélögunum til ríkisins.

Það er álíka rökrétt og að ætla að styrkja hús með því að fjarlægja burðarbitana.

Þegar ákvarðanir um nærumhverfi okkar eru færðar fjær þeim samfélögum sem þær varða er ekki aðeins verið að breyta skipuriti. Það er líka verið að breyta því hver hefur áhrif á ákvarðanirnar og hver ber ábyrgð á þeim.

Þá vaknar spurningin: Hvers konar sveitarstjórnarstig viljum við hafa á Íslandi? Sjálfstætt stjórnsýslustig með raunverulegt ákvörðunarvald eða sveitarfélög sem fyrst og fremst framkvæma þau verkefni sem ríkið ákveður að fela þeim?

Sjálfsstjórn sveitarfélaga er ekki formsatriði

Ísland er aðili að Evrópusáttmálanum um sjálfsstjórn sveitarfélaga. Í 3. mgr. 4. gr. Evrópusáttmálans um sjálfsstjórn sveitarfélaga er kveðið á um þá meginreglu að opinber verkefni skuli almennt vera í höndum þeirra stjórnvalda sem standa borgurunum næst. Þegar ákveðið er að fela öðrum stjórnvöldum verkefni skal jafnframt taka mið af umfangi og eðli verkefnisins og kröfum um skilvirkni og hagkvæmni. Þetta er svokölluð nálægðarregla.

Hún útilokar ekki að verkefni séu flutt til ríkisins, en minnir á mikilvægi þess að slíkar breytingar séu vel rökstuddar og að metið sé hvort markmiðunum verði náð með öðrum hætti. Evrópusáttmálinn er því ekki aðeins falleg yfirlýsing heldur alþjóðleg skuldbinding um sjálfsstjórn sveitarfélaga.

Tilfærsla verkefna heilbrigðiseftirlita sveitarfélaga til ríkisins er skýrt dæmi um þessa þróun. Breytingin vekur spurningar um hvort nægilega hafi verið metin áhrif hennar á sjálfsstjórn sveitarfélaga, staðbundna þekkingu og lýðræðislegt aðhald.

Frá 1. janúar 2027 er gert ráð fyrir að verkefni heilbrigðiseftirlita sveitarfélaga flytjist að verulegu leyti til ríkisins og núverandi heilbrigðisnefndir hverfi úr þeirri stjórnsýslu.

Heilbrigðiseftirlitin hafa í áratugi byggt upp víðtæka fagþekkingu á matvælaeftirliti og matvælaöryggi, neysluvatni, fráveitum, mengunarvörnum, hollustuháttum og umhverfisaðstæðum.

Þessi þekking verður ekki til á einni nóttu og hún flyst ekki sjálfkrafa með lagabreytingu.

Vatnsból verður ekki minna staðbundið þótt eftirlitið með því færist til ríkisins. Fráveituvandamál leysast ekki við það eitt að breyta heiti stofnunar.

Sveitarfélögin munu áfram bera ábyrgð á mikilvægum innviðum og umhverfismálum. Þau þurfa því áfram aðgang að fagþekkingu.

Ef ríkið þarf að byggja upp nýtt eftirlitskerfi á sama tíma og sveitarfélögin þurfa að kaupa sérfræðiþekkingu sem þau höfðu áður aðgang að, er mikilvægt að meta heildarkostnaðinn. Annars er hætt við að fyrirhuguð hagræðing skili tveimur reikningum í stað eins.

Samræming er ekki það sama og miðstýring

Samræmi, skilvirkni og jafnræði í opinberu eftirliti eru mikilvæg markmið. En samræming þarf ekki að þýða miðstýringu. Það er hægt að samræma reglur, verklag, gagnakerfi og faglegar kröfur án þess að færa alla framkvæmdina til ríkisins.

Ríkið getur sett skýran ramma, tryggt faglega yfirstjórn og haft eftirlit með framkvæmdinni. Sveitarfélög geta jafnframt sinnt staðbundnum verkefnum og nýtt þá þekkingu sem byggst hefur upp á hverju svæði.

Tala ráðuneytin saman?

Á sama tíma og unnið er að nýjum sveitarstjórnarlögum með yfirlýstu markmiði um að styrkja sveitarstjórnarstigið eru undirbúnar og innleiddar breytingar á öðrum sviðum stjórnsýslunnar sem færa verkefni og ákvörðunarvald frá sveitarfélögum til ríkisins.

Þessi þróun vekur spurningar um hvort ákvarðanir einstakra ráðuneyta byggist á sameiginlegri framtíðarsýn um hlutverk sveitarstjórnarstigsins.

Þegar ráðuneyti vinna hvert að sínum markmiðum án skýrrar sameiginlegrar stefnu er hætt við að hægri höndin viti ekki hvað sú vinstri gerir.

Hvaða samráð hefur farið fram milli ráðuneyta? Hefur verið lagt heildstætt mat á áhrif þessara breytinga á verkefni, fjárhag, fagþekkingu og sjálfsstjórn sveitarfélaga?

Ríkisstjórnin ber sameiginlega ábyrgð á því að stefnumótun einstakra ráðuneyta myndi eina heild.

Þetta snýst ekki um að draga einstakar ákvarðanir til baka, heldur um að tryggja að þær samræmist þeirri heildarstefnu sem stjórnvöld hafa sjálf lýst yfir.

Hvað með lýðræðið?

Sjálfsstjórn sveitarfélaga snýst ekki aðeins um stjórnsýslu og kostnað heldur einnig um lýðræðislega ábyrgð.

Sveitarstjórnir eru kjörnar af íbúunum. Þær bera pólitíska ábyrgð gagnvart samfélaginu og íbúarnir geta haft áhrif á ákvarðanir þeirra með þátttöku í opinberri umræðu, samskiptum við kjörna fulltrúa og kosningum.

Þegar verkefni færast til ríkisins breytist þessi tenging.

Ríkisstofnanir geta að sjálfsögðu sinnt verkefnum faglega og tryggt mikilvægt samræmi. En fagleg stjórnsýsla og staðbundið lýðræðislegt aðhald eru ekki sami hluturinn.

Ísland hefur jafnframt fullgilt viðbótarbókun við Evrópusáttmálann um rétt íbúa til þátttöku í málefnum sveitarstjórna.

Því er eðlilegt að skoða hvort og hvernig tilfærsla verkefna hefur áhrif á möguleika íbúa til að hafa áhrif á ákvarðanir sem varða nærumhverfi þeirra.

Hvernig styrkjum við sveitarstjórnarstigið í raun?

Sterkt sveitarstjórnarstig byggist ekki eingöngu á stærð sveitarfélaga eða fjárhagslegum mælikvörðum. Það þarf raunveruleg verkefni, faglega burði, fjármuni og ákvörðunarvald.

Í 9. gr. Evrópusáttmálans er fjallað um fjárhagslegar forsendur sjálfsstjórnar sveitarfélaga, meðal annars að fjármunir þeirra skuli vera í samræmi við þau verkefni sem þeim eru falin samkvæmt lögum.

Verkefni, ábyrgð og fjármögnun verða að haldast í hendur.

Til að styrkja sveitarstjórnarstigið þarf skýra heildarstefnu um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Slík stefna ætti að byggjast á raunverulegu samráði milli ráðuneyta, sveitarfélaga og þeirra fagaðila sem sinna verkefnunum í dag.

Áður en verkefni eru flutt milli stjórnsýslustiga þarf að liggja fyrir mat á kostnaði, áhrifum á þjónustu, fagþekkingu og lýðræðislegt aðhald. Einnig þarf að skoða hvort markmiðum um samræmingu og skilvirkni verði náð með öðrum hætti.

Aukin samvinna ríkis og sveitarfélaga, sameiginleg gagnakerfi og skýrari fagleg yfirstjórn gætu verið hluti af lausninni.

Markmiðið ætti ekki að vera að verja óbreytt fyrirkomulag fyrir hvaða verð sem er, heldur að tryggja að breytingar skili raunverulegum ávinningi fyrir íbúa, atvinnulíf og samfélagið í heild.

Sterkt ríki og sterk sveitarfélög eru ekki andstæður. Öflugt lýðræðissamfélag þarf hvort tveggja. Framtíð sveitarstjórnarstigsins verður ekki mótuð með breytingum á skipuriti einu saman, heldur með skýrri stefnu, samráði og trausti milli stjórnsýslustiga.

Það er hægt að styrkja sveitarstjórnarstigið í orði en veikja undirstöður þess á borði.

Höfundur er framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits Norðurlands vestra.