Veit hið opin­bera hvað virkar?

Gagnagreining á að sýna hvar þjónustan festist, hvaða breytingar skila árangri og hvar þarf að bregðast fyrr við

Opinberar stofnanir vita yfirleitt hversu mörg mál þær afgreiða. Erfiðara getur verið að svara hvar málin tefjast, hvers vegna notendur þurfa að senda sömu gögn aftur og hvort breyting hafi í raun bætt þjónustuna. Þar skiptir gagnagreining meira máli en enn eitt mælaborðið.

Í fyrri greinum hef ég fjallað um hvernig betri gögn geta dregið úr handavinnu og hvernig gervigreind getur hjálpað starfsfólki að undirbúa mál. Næsta skref er að nýta upplýsingarnar markvisst til að stjórna þjónustunni sjálfri. Við þurfum að vita hvað virkar, fyrir hvern og við hvaða aðstæður.

Flestar stofnanir geta sagt hversu margar umsóknir bárust, hversu mörg eftirlit voru framkvæmd eða hversu mörgum erindum var svarað. Slíkar tölur eru gagnlegar, en þær segja fyrst og fremst hvað stofnunin gerði. Þær segja ekki sjálfkrafa hvort notandinn fékk betri þjónustu, hvort áhætta minnkaði eða hvort opinbert fé nýttist betur.

Í starfi mínu innan stjórnsýslunnar hef ég séð hve mikill munur er á því að eiga gögn og að geta notað þau. Upplýsingarnar geta verið til í málaskrá, þjónustugátt, Excel-skjali og sérstöku fagkerfi. Ekkert þeirra sýnir eitt og sér hvernig þjónustan virkar frá upphafi til enda.

Við teljum verkefnin en mælum ekki alltaf árangurinn

Það er auðvelt að telja afgreidd mál. Það er flóknara að meta hvort rétt mál hafi fengið forgang, hvort niðurstaðan hafi verið rétt í fyrstu afgreiðslu og hvort notandinn hafi þurft að hafa óþarflega mikið fyrir þjónustunni. Samt eru þetta spurningarnar sem skipta mestu þegar við metum árangur opinberrar stofnunar.

Tökum leyfisferli sem einfalt dæmi. Stofnun getur birt meðalafgreiðslutíma og fjölda útgefinna leyfa. Til að bæta þjónustuna þarf hún líka að vita hvar málin bíða, hversu oft óska þarf eftir viðbótargögnum, hvaða upplýsingar vantar oftast og hversu mikill tími fer í endurvinnu. Þá verður hægt að sjá hvort vandinn liggur í umsókninni, leiðbeiningunum, kerfinu eða vinnuferlinu innan stofnunarinnar.

OECD hefur lýst gagnadrifnum opinberum rekstri þannig að gögn séu nýtt við áætlanagerð, framkvæmd þjónustu og mat á árangri. Þetta er mikilvæg aðgreining. Gagnasöfnun er ekki markmið í sjálfu sér. Virðið verður til þegar upplýsingarnar breyta ákvörðun, leiða til betra vinnulags eða sýna að breyting skilaði ekki því sem vonast var eftir.

Meðaltalið felur vandann

Meðaltöl geta gefið snyrtilega en ófullkomna mynd. Meðalafgreiðslutími getur til dæmis verið ásættanlegur þótt lítill hópur bíði mjög lengi. Heildarfjöldi kvartana getur verið stöðugur þótt kvartanir vegna eins tiltekins skrefs fjölgi hratt. Þegar gögnin eru aðeins skoðuð í einni heild hverfur slíkur munur auðveldlega.

Gagnagreining gerir okkur kleift að brjóta þjónustuna niður eftir tegund máls, vinnslustigi, biðtíma og ástæðu tafar. Þá sést ekki aðeins hversu langan tíma afgreiðslan tekur heldur í hvað tíminn fer. Sama greining getur sýnt hvort notendur á ákveðnu svæði, með tiltekna tegund erindis eða í sérstökum aðstæðum fái aðra þjónustu en aðrir.

Tilgangurinn er ekki að fylgjast með hverri mínútu starfsfólks. Hann er að finna hindranir sem starfsfólkið sjálft sér oft vel en á erfitt með að sýna fram á. Þegar gögn staðfesta hvar vinnan festist verður auðveldara að forgangsraða umbótum og rökstyðja þær.

Í eftirliti getur sama hugsun hjálpað til við að beina athyglinni þangað sem hún skiptir mestu. Fyrri frávik, nýjar tilkynningar, tafir á úrbótum og breytingar í rekstrargögnum geta saman gefið tilefni til nánari skoðunar. Eitt merki sannar sjaldnast að eitthvað sé að. Samhengi gagnanna getur hins vegar sagt sérfræðingi að rétt sé að spyrja fyrr.

Ársskýrslan kemur of seint

Margar stofnanir leggja mikla vinnu í ársskýrslur og tölulegar samantektir. Þær eru nauðsynlegar fyrir gagnsæi og uppgjör. En ef vandinn verður fyrst sýnilegur þegar árið er liðið nýtast gögnin illa til stjórnunar. Þá lýsa þau því sem gerðist en hjálpa ekki til við að breyta þróuninni.

Stjórnendur og fagteymi þurfa reglulega mynd af stöðunni. Hvaða mál eru að falla á tíma? Hvar hefur bið aukist? Hvaða upplýsingar þarf oftast að biðja um aftur? Eru sömu frávik að koma upp á ný? Hafa breytingar á leiðbeiningum eða eyðublöðum fækkað villum? Slíkar spurningar eiga heima í daglegum rekstri, ekki aðeins í uppgjöri einu sinni á ári.

Sum merki segja til um vanda áður en endanleg niðurstaða liggur fyrir. Ef ófullnægjandi umsóknum fjölgar getur ástæðan verið óskýrt eyðublað eða leiðbeining sem notendur skilja ekki. Ef símtölum um sama atriði fjölgar er það vísbending um að stafræna þjónustan svari ekki spurningunni. Með því að bregðast við slíkum merkjum má bæta ferlið áður en biðlistinn stækkar.

Mælaborð tekur enga ákvörðun

Mælaborð getur gert stöðuna sýnilega, en það velur ekki hvaða spurningar skipta máli og breytir engu af sjálfu sér. Stofnun getur haft glæsilega skjámynd með tugum mælikvarða án þess að nokkur þeirra leiði til ákvörðunar. Góð gagnagreining byrjar því á skýrri spurningu, ekki á vali á hugbúnaði.

Mælikvarðar geta líka haft óæskileg áhrif. Ef aðeins er mælt hversu hratt mál lokast getur myndast hvati til að loka einföldum málum fyrst eða færa meiri vinnu yfir á notandann. Hraði skiptir máli, en einnig gæði niðurstöðunnar, fjöldi leiðréttinga, kostnaður og sú fyrirhöfn sem þjónustan leggur á fólk og fyrirtæki.

Skilgreiningarnar þurfa að vera skýrar. Hvenær telst mál hafið og hvenær er því lokið? Er beðið eftir afgreiðslu stofnunarinnar eða svari notandans? Teljast sambærileg mál eins í öllum einingum? Ef stofnunin getur ekki svarað þessu er hætta á að nákvæmar tölur gefi ranga mynd.

Faglegt mat hverfur ekki þótt gögnin batni. Tölurnar geta sýnt mynstur, frávik og þróun. Starfsfólk þarf eftir sem áður að kanna skýringar, meta aðstæður og bera ábyrgð á viðbrögðunum. Gagnagreining á að gera fagfólki kleift að spyrja betri spurninga, ekki þrengja matið niður í eitt stig eða eina litamerkingu.

Byrjum á einni þjónustu

Ekki þarf að sameina öll gagnakerfi ríkisins áður en þessi vinna hefst. Stofnun getur valið eina umfangsmikla þjónustu eða eitt ferli þar sem bið, endurtekning eða áhætta er þekkt. Fyrst þarf að skilgreina hvað góð niðurstaða er og hvaða fáu mælikvarðar sýna hvort hún náist.

Síðan þarf að mæla stöðuna áður en breyting er gerð, tengja saman nauðsynleg gögn og ákveða hver ber ábyrgð á gæðum þeirra. Eftir breytinguna eru sömu atriði mæld aftur. Ef bið styttist en villum fjölgar er niðurstaðan ekki ótvíræð. Ef bæði bið og villur minnka liggur hins vegar fyrir rökstudd vísbending um að nýja vinnulagið sé betra.

Í breska þjónustustaðlinum fyrir stafræna opinbera þjónustu er gerð krafa um að fyrir fram sé skilgreint hvernig árangur lítur út, að viðeigandi gögn séu notuð til að bæta þjónustuna og að niðurstöður séu birtar. Þetta er einföld og skynsamleg regla. Opinbert verkefni á að geta sýnt hvaða vanda það leysir og hvort breyting hafi skilað tilætluðum áhrifum.

Í litlu samfélagi er líka óþarfi að hver stofnun finni upp sína eigin aðferð við sambærileg verkefni. Sameiginlegar skilgreiningar, öruggar tæknilausnir og sérfræðiþekking í gagnagreiningu geta nýst mörgum. Fagstofnanirnar þurfa samt að eiga spurningarnar og túlka niðurstöðurnar í ljósi eigin verkefna.

Gögn eiga að leiða til breytinga

Raunverulegt próf á gagnadrifinni stjórnun er hvað gerist þegar mælikvarði sýnir vandamál. Er ferlinu breytt? Eru leiðbeiningar endurskrifaðar? Fær teymið tímabundinn stuðning þar sem álagið er mest? Ef sama rauða merkið birtist mánuð eftir mánuð án viðbragða er vandinn ekki lengur skortur á gögnum. Þá vantar ákvörðun.

Birting skiljanlegra árangursmælikvarða getur jafnframt styrkt traust. Almenningur á að geta séð hvort þjónusta sem greidd er af sameiginlegum sjóðum batnar. Birtingin þarf að sýna samhengi og takmarkanir gagnanna og auðvitað vernda persónuupplýsingar. Gagnsæi felst ekki í að birta allt, heldur að birta það sem skýrir árangur og ábyrgð.

Starfsfólkið þarf að taka þátt í þessari vinnu. Það þekkir undantekningarnar, veit hvar skráningin er ótraust og sér hvaða mælikvarði myndi gefa ranga mynd. Gagnalæsi stjórnenda og sérfræðinga skiptir því ekki síður máli en tæknin. Greining sem enginn treystir eða skilur verður sjaldan notuð.

Veit hið opinbera þá hvað virkar? Stundum, en of oft kemur svarið seint og byggir á ófullkominni mynd. Gögnin eru víða til, en þau verða ekki að betri þjónustu fyrr en þau eru greind, rædd og notuð til að breyta vinnulaginu. Gagnagreining á að vera hluti af daglegri stjórnun, ekki hliðarverkefni upplýsingatækninnar. Þá sjáum við fyrr hvar þjónustan bregst, getum forgangsraðað með sanngjarnari hætti og vitum hvort umbæturnar skila því sem þeim var ætlað. Betri gögn skipta máli þegar þau leiða til betri ákvarðana.

Höfundur er deildarstjóri fiskeldis hjá Matvælastofnun. Greinin er skrifuð í eigin nafni og endurspeglar persónuleg fagleg sjónarmið höfundar.