Kvóta­kerfið - mark­mið og af­leiðing

Frjálsar fiskveiðar voru lagðar af 1985. Mikil ofveiði varð í kjölfar 2. og 3. ríkisstyrktu togskipavæðingar landsins. Svartar skýrslur fiskifræðinga rökstuddu þörfina á að takmarka sókn. Rekstur sjávarútvegsgreina var óhagkvæmur. Skipastóllinn var of stór. Útgerðin þurfti hærra fiskverð frá vinnslunni, sem bað um gengisfellingu á móti. Ásamt sveiflum í afla olli þetta miklum hagsveiflum, sem jafnaðar voru út með mikilli og stöðugri verðbólgu.

Hönnun nýs fiskveiðistjórnunarkerfis tók mið að þessum margþætta vanda. Kjarninn í lausninni var að gera sjávarútveginn hagkvæmari. Laga sókn að þeim afla sem óhætt var að veiða. Gera sjávarútveginn sjálfbæran. Ekki voru mjög skiptar skoðanir um það að þeir sem sótt höfðu sjóinn árin á undan fengju sambærilega aflahlutdeild í nýja kerfinu. Deilt var um hvort greiða ætti fyrir þessa opinberu úthlutun. Engar háværar raddir voru þá um uppboð aflaheimilda. Hitt atriðið sem mikið var rætt var hvort heimila ætti framsal aflaheimilda. Í upphafi voru skorður á því en 1990 var flestum hindrunum rutt úr vegi.

Rökin fyrir framsalsrétti voru annars vegar hagræðingarþörf í greininni, hins vegar hefðbundinn tilflutningur innan greinarinnar sem áður gerðist með sölu skipa. Frjáls framsal var forsenda þess að hagræðing gæti átt sér stað. Til að útgerðir gætu lifað af samdrátt úr 450 þús. þorsktonnum í 180 varð að heimila hindrunarlítil kaup og sölu aflaheimilda. Annars hefði kerfið ekki skilað okkur neinum ávinningi. Við hefðum áfram verið með óhagkvæman sjávarútveg á framfæri almennings. Sum fyrirtæki þurftu að stækka, önnur að minnka eða hverfa úr rekstri.

Það var þessi samdráttur í heildarafla sem var meginvandi sjávarbyggða. Hin rökin fyrir framsalsrétti voru hefðbundin hugsun um eignarrétt. Í frjálsri sókn voru það skipin sem mynduðu eignaverðmætið. Þau gengu kaupum og sölum. Skyndilega hafði þetta breyst. Skip án aflamarks seldust á hrakvirði, útgerðir án kvóta voru verðlausar. Verðmætið fluttist sjálfkrafa frá skipi til kvótans. Þótt okkur finnist veðsetning kvóta orka tvímælis nú, þá blasti það við að annað hvort yrði kvótinn veðbundinn við skipið, sem hefði valdið erfiðleikum við að draga saman flotann, eða fá þyrfti heimild til að veðsetja kvótann. Hagræðing kerfisins tókst. Sjávarútvegurinn varð sjálfbær. Fiskistofnunum var bjargað, þótt uppbygging þeirra tæki lengri tíma.

Hin hlið kvótakerfisins

En kerfið hefur sínar skuggahliðar. Öll kerfi má misnota. Þetta vegur þyngst:

1. Réttur til veiða var vísvitandi takmarkaður. Í reynd gildir þar einkaleyfisréttur. Frjáls sókn samrýmist ekki markmiðum um friðun fiskistofna og sjálfbæran sjávarútveg. Hann er of mikilvægur afkomu þjóðarinnar til að búa við umgjörð sem leiðir af sér óhagkvæmni og afkomuskort.

Þjóðir þar sem sjávarútvegur skiptir litlu máli geta hins vegar leyft sér meira frjálsræði og lélegri afkomu greinarinnar. Þær líta á hana eins og óhagkvæman niðurgreiddan landbúnað. Þann munað getum við ekki leyft okkur. Menn geta að vísu keypt sig inn í greinina, en eftir því sem aflaheimildir safnast á færri hendur verður þetta æ dýrara og erfiðara. En einkaleyfi á nýtingu auðlindar veitir mikil völd. Þau takmarkast ekki við afkomu og örlög sjávarbyggða heldur ná til samfélagsins alls.

Handhafar langtíma einkaveiðileyfa hafa gríðarlega sterka efnahagslega og pólitíska stöðu. Sjávarútvegurinn á að lúta sömu leikreglum og aðrar atvinnugreinar, ef frá er talin verndun og meðhöndlun auðlindarinnar.

Oft er því flaggað að samkeppni sé öllum holl. Í EES-samningnum var sjávarútvegurinn undanskilinn fjárfestingarfrelsinu, einkum vegna þess að íslensk sjávarútvegsfyrirtæki þóttu fjárhagslega veikburða.

Þetta gildir ekki lengur. Íslensk fyrirtæki hafa yfirburðastöðu erlendis. Opna á fyrir fjárfestingar úr EES-ríkjum í íslenskum sjávarútvegi. Útlendingar gætu þá keypt sig inn í íslenskar útgerðir og starfað þar á grundvelli íslenskra laga eins og í öðrum atvinnugreinum, svipað og við gerum í evrópskum sjávarútvegi.

2. Lögmæti kerfisins gagnvart þjóðinni, eiganda auðlindarinnar, þarf að bæta. Lögmætið myndi aukast verulega ef veiðigjaldið yrði hækkað og það lagt á brúttó verðmæti eins og húsaleiga og allir borgi óháð afkomu. Smábátaútgerð á að halda aðskilinni frá annarri útgerð og banna flutning aflaheimilda á milli. Hér má opna fyrir nýliðun.

3. Atferli sumra útgerðarmanna hefur leitt til myndunar leiguliðastéttar meðal sjómanna, svipað og var meðal fátækra bænda fyrr á tímum. Þetta var ekki tilgangurinn með frjálsa framsalinu. Í stað þess að veiða sjálfir leggja þeir skipum sínum og leigja veiðiréttinn út. Þetta á að banna nema í undantekningartilvikum þegar brúa þarf skammtíma bil. Bjóða á þá kvóta upp sem leigðir eru út í atvinnuskyni.

Niðurstaða: Viðhalda ber framseljanlegu aflamarkskerfi. Afnema á bann við erlendum fjárfestingum í sjávarútveginum, banna leigukvóta og hækka auðlindarentuna.

Höfundur er hagfræðingur.